加快推進(jìn)用水權(quán)交易制度體系建設(shè)

李國英

建立用水權(quán)交易制度，對促進(jìn)水資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用具有重大意義。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，要把水資源問題考慮進(jìn)去；推動(dòng)建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場；將碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境要素一體納入要素市場化配置改革總盤子，支持出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等市場交易行為；積極探索和規(guī)范推進(jìn)水權(quán)交易。黨的二十屆三中全會(huì)對健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和管理制度體系、落實(shí)水資源剛性約束制度提出了明確要求。

我們要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神和黨中央決策部署，加快建設(shè)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的用水權(quán)交易制度體系，積極探索、規(guī)范推進(jìn)用水權(quán)交易，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水資源配置效率和利用效益的“帕累托最優(yōu)”，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)提供有力的水安全保障。

一是加快完善用水權(quán)初始分配體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明，保護(hù)就會(huì)落空，水權(quán)和排污權(quán)交易等節(jié)水控污的具體措施就難以廣泛施行。用水權(quán)初始分配，是用水權(quán)交易制度建設(shè)最重要的前提。依據(jù)憲法規(guī)定，水資源所有權(quán)屬于國家，用水權(quán)初始分配必須由國家實(shí)施。水資源作為一種流動(dòng)的、隨機(jī)的、不穩(wěn)定的資源，應(yīng)以流域?yàn)閱卧鸺墝缡?、跨市、跨縣河流的用水權(quán)進(jìn)行分配，直至分配到用水戶。目前，全國已完成了94條跨省江河、373條省內(nèi)跨行政區(qū)江河水量分配，確定了31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）地下水取水總量、水位管控指標(biāo)，向取用水戶發(fā)放取水許可電子證照63萬套。

要遵循公開、公平、公正，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置水資源，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀用水與發(fā)展用水，總量控制、定額管理的原則，規(guī)范推進(jìn)用水權(quán)初始分配。區(qū)域用水權(quán)方面，全面完成跨省江河水量分配，加快省內(nèi)跨行政區(qū)江河水量分配，在此基礎(chǔ)上確定各區(qū)域可用水量，為進(jìn)一步明晰區(qū)域用水權(quán)構(gòu)成與數(shù)量夯實(shí)基礎(chǔ)。取用水戶取水權(quán)方面，研究制定規(guī)范取水許可審批的政策措施，加強(qiáng)取水許可電子證照管理，進(jìn)一步規(guī)范明確各類取用水戶的用水權(quán)。公共用水戶用水權(quán)方面，根據(jù)需要推進(jìn)灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶用水權(quán)確定工作，探索推進(jìn)公共供水管網(wǎng)內(nèi)用戶用水權(quán)確定工作。用水權(quán)分配動(dòng)態(tài)管理方面，根據(jù)水資源條件變化、生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對各地可用水量進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，動(dòng)態(tài)更新用水權(quán)初始分配臺賬。

二是加快完善水資源監(jiān)測體系。完善水資源監(jiān)測體系，是用水權(quán)交易制度建設(shè)最為重要的基礎(chǔ)工作。如果水資源監(jiān)測體系不完善，缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀的監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)，用水權(quán)交易制度最終將成為“空中樓閣”。

要按照精打細(xì)算用好水資源、從嚴(yán)從細(xì)管好水資源的要求，加快全國水資源監(jiān)測體系建設(shè)。應(yīng)設(shè)盡設(shè)河湖斷面監(jiān)測站點(diǎn)，應(yīng)裝盡裝取水口取水計(jì)量設(shè)施，加密地下水監(jiān)測站網(wǎng)，加強(qiáng)新型監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用，完善水資源監(jiān)測信息采集系統(tǒng)和歸集平臺，進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測計(jì)量覆蓋面，提高在線監(jiān)測計(jì)量率。強(qiáng)化用水權(quán)交易與水資源管理信息共享，實(shí)現(xiàn)取用水監(jiān)測計(jì)量數(shù)據(jù)、超許可計(jì)劃取水信息、取水口與取用水戶信息、用水權(quán)初始分配、用水權(quán)交易及抵押質(zhì)押數(shù)據(jù)的匯集共享，打通用水權(quán)事前事中事后監(jiān)管鏈條。加強(qiáng)監(jiān)測計(jì)量數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，及時(shí)評估用水權(quán)交易及使用效果。

三是加快完善用水權(quán)交易市場體系。培育水權(quán)交易市場，是用水權(quán)交易制度建設(shè)的重要任務(wù)。廣義水市場可分為國家與水資源經(jīng)營者之間的市場、水資源經(jīng)營者與水資源使用者之間的市場、水資源使用者之間的市場這三個(gè)層級，水資源使用者之間進(jìn)行的用水權(quán)交易又可分為行政區(qū)域之間、行業(yè)之間、用水戶之間這三個(gè)類別。我國用水權(quán)交易從本世紀(jì)初開始探索、不斷發(fā)展，中國水權(quán)交易所自2016年成立以來，累計(jì)成交單數(shù)突破1.57萬單，交易水量47.9億立方米，交易范圍覆蓋全國29個(gè)省份。2023年，四川與寧夏成功實(shí)現(xiàn)黃河流域第一單跨省區(qū)用水權(quán)交易。但總體看，我國用水權(quán)交易市場發(fā)育還不夠充分，用水權(quán)交易還不夠活躍。

要深入研究用水權(quán)交易市場發(fā)育面臨的問題，明確政策取向，加大用水權(quán)交易市場培育力度。完善用水權(quán)交易引導(dǎo)機(jī)制，按照積極探索、規(guī)范推進(jìn)的要求，圍繞交易情形、交易期限、交易程序、權(quán)益保障等提出支持措施，降低交易制度成本，穩(wěn)定市場預(yù)期。強(qiáng)化用水權(quán)交易倒逼機(jī)制，嚴(yán)格取用水事中事后監(jiān)管，實(shí)行水資源超載區(qū)、臨界超載區(qū)和不超載區(qū)差別管理，在超載區(qū)暫停新增取水許可，倒逼超載區(qū)通過用水權(quán)交易盤活用水存量、解決新增用水需求。在保障生活、基本生態(tài)和合理灌溉用水的前提下，適時(shí)在部分水資源嚴(yán)重短缺和超載地區(qū)，對高耗水工業(yè)、服務(wù)業(yè)等探索實(shí)行用水權(quán)交易。創(chuàng)新用水權(quán)綠色金融措施，探索用水權(quán)抵押質(zhì)押、入股等交易形式，豐富拓展水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。

四是加快完善用水權(quán)交易平臺體系。用水權(quán)交易平臺是推動(dòng)用水權(quán)交易、培育用水權(quán)市場的服務(wù)場所，負(fù)責(zé)用水權(quán)交易、匯集和發(fā)布交易信息等工作，一般可分為滿足跨流域水權(quán)交易需求的國家用水權(quán)交易中心、滿足同一流域內(nèi)跨省交易需求的流域用水權(quán)交易中心、滿足本省內(nèi)不同用水戶之間用水權(quán)交易需求的區(qū)域用水權(quán)交易中心這三種類型。中國水權(quán)交易所即屬于國家用水權(quán)交易平臺。

要按照黨中央關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見要求和國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺的工作部署，發(fā)揮國家用水權(quán)交易平臺作用，優(yōu)化平臺結(jié)構(gòu)和功能設(shè)計(jì)，健全流域、區(qū)域用水權(quán)交易平臺體系。完善用水權(quán)交易平臺運(yùn)作規(guī)則、交易規(guī)則體系，建立公開、公平、公正的用水權(quán)交易運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)一交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范。推進(jìn)用水權(quán)交易信息化建設(shè)，充分運(yùn)用人工智能、數(shù)字孿生等技術(shù)，匯集、發(fā)布用水權(quán)供需信息，形成全國統(tǒng)一交易信息網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)用水權(quán)相對集中交易，跨水資源一級區(qū)、跨省區(qū)、水資源超載地區(qū)的用水權(quán)交易，原則上在國家用水權(quán)交易平臺進(jìn)行。

五是加快完善用水權(quán)交易市場監(jiān)管體系。市場監(jiān)管是用水權(quán)交易制度建設(shè)鏈條的重要環(huán)節(jié)。要研究建立適應(yīng)不同類型用水權(quán)交易的監(jiān)管模式和監(jiān)管制度，加強(qiáng)用水權(quán)交易審批和監(jiān)管，維護(hù)用水權(quán)交易市場良好秩序。完善用水權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化用水權(quán)交易事前事中事后監(jiān)管，針對不同類型用水權(quán)交易，進(jìn)一步完善交易方式、交易程序、交易價(jià)格、交易用途方面的管理規(guī)定。制定用水權(quán)交易負(fù)面清單，明確列出禁止或限制交易的相關(guān)情形或要求，對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變?nèi)∷猛镜模痪邆浔O(jiān)測計(jì)量條件的，造成或加劇水資源超載的，擠占居民生活用水、農(nóng)田灌溉合理用水和基本生態(tài)用水的，禁止用水權(quán)交易。加強(qiáng)日常監(jiān)管，重點(diǎn)對用水權(quán)交易水量的真實(shí)性、交易程序的規(guī)范性、交易后雙方用水行為的合規(guī)性等進(jìn)行監(jiān)管。積極培育市場中介服務(wù)組織，建立用水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)規(guī)范用水權(quán)交易及管理行為。

（作者系水利部黨組書記、部長）